Le Royaume-Uni administre la Palestine sous mandat de la Société des Nations depuis 1920, avec la promesse contradictoire de la déclaration Balfour — un « foyer national juif » — et le respect des droits de la population arabe. La grande révolte arabe de 1936-1939 a coûté cher à Londres, qui mobilise des dizaines de milliers de soldats pour la réprimer.
À la veille d'une guerre européenne probable, l'État-major britannique juge vital de s'assurer la bienveillance du monde arabe et de sécuriser le canal de Suez et le pétrole. Le secrétaire aux Colonies prépare un Livre blanc révisant la politique mandataire.
Le dilemme est aigu. Maintenir l'immigration juive ouverte, au moment où les réfugiés du Reich frappent à toutes les portes, c'est honorer Balfour mais s'aliéner les Arabes à l'heure du danger. La restreindre, c'est apaiser le monde arabe mais fermer une issue à des persécutés. MacDonald doit arbitrer entre engagement moral et calcul stratégique. Quelle que soit l'issue, la décision marquera durablement les relations entre Londres, les communautés juive et arabe de Palestine, et le monde arabe tout entier.
Faut-il restreindre l'immigration juive en Palestine pour s'assurer le soutien arabe à la veille de la guerre ?
MacDonald choisit A : le Livre blanc du 17 mai 1939 limite l'immigration juive à 75 000 personnes sur cinq ans, après quoi elle dépendrait de l'accord arabe, restreint les ventes de terres et envisage un État palestinien indépendant sous dix ans. La décision est dénoncée avec force par les organisations sionistes, qui y voient une trahison au pire moment pour les Juifs d'Europe ; le Comité supérieur arabe la rejette aussi, la jugeant insuffisante. Le texte encadrera la politique britannique en Palestine jusqu'à la fin du mandat, en 1948, et nourrira durablement le contentieux régional.
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